"十一五"時(shí)期是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)承前啟后的關(guān)鍵時(shí)期,也是把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道的關(guān)鍵時(shí)期。"十一五"規(guī)劃綱要堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局,按照"六個(gè)必須"的要求,提出了未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)原則、發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要任務(wù),將成為今后五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的
行動(dòng)綱領(lǐng)。

　　以人為本全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展

　　從新的歷史起點(diǎn)上看,未來(lái)若干年是我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期,"十一五"規(guī)劃必將成為決定未來(lái)五年乃至今后我國(guó)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件?？茖W(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略思想成為"十一五"規(guī)劃的一條紅線。為了進(jìn)一步回答發(fā)展什么、靠什么發(fā)展、如何發(fā)展的問題,"十一五"規(guī)劃提出了"六個(gè)立足"的政策取向。用"六個(gè)立足"統(tǒng)籌"十一五"規(guī)劃,奠基我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)入以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道。

　　國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中,將"加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變"作為"十一五"時(shí)期我國(guó)六大戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要任務(wù)之一,明確指出,"我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中諸多問題的癥結(jié),在于結(jié)構(gòu)不合理和增長(zhǎng)方式粗放"。

　　一是必須按照走新型工業(yè)化道路的要求,從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中求發(fā)展,從節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境中求發(fā)展。要推進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),促進(jìn)工業(yè)由大變強(qiáng)。這是針對(duì)我國(guó)工業(yè)規(guī)模已經(jīng)不小,但總體素質(zhì)不高、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的現(xiàn)狀,而提出的一項(xiàng)重大任務(wù)。

　　二是"十一五"規(guī)劃對(duì)推進(jìn)信息化、發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、振興裝備制造業(yè)、發(fā)展能源原材料工業(yè)等方面的主要任務(wù)和建設(shè)布局作了部署,規(guī)劃了一批重大建設(shè)項(xiàng)目。提出要加快發(fā)展服務(wù)業(yè)特別是信息、金融、保險(xiǎn)、物流、旅游和社區(qū)服務(wù)業(yè),不斷提高服務(wù)業(yè)的比重和水平。

　　三是"十一五"規(guī)劃把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)擺在突出位置,提出了明確任務(wù)和措施,規(guī)劃了一批節(jié)能重點(diǎn)工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)工程、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理重點(diǎn)工程。認(rèn)真落實(shí)這些任務(wù)和措施,將會(huì)明顯提高資源利用效率,基本遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)。

　　在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我們是用犧牲環(huán)境的方式來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),"十一五"時(shí)期,將推動(dòng)由環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主向環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)為主的歷史性轉(zhuǎn)變。新時(shí)期我們的目標(biāo)就是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì),這個(gè)新階段就是要使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式勢(shì)在必行

　　"十五"期間,我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)、改革成果豐碩、人民生活明顯改善。五年來(lái),我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)9.5%(詳見表1),財(cái)政收入突破3萬(wàn)億元大關(guān),對(duì)外貿(mào)易實(shí)現(xiàn)了年均25%的高速增長(zhǎng),外匯儲(chǔ)備超過8000億美元,大部分計(jì)劃目標(biāo)較好地完成。但是,"十五"時(shí)期,我國(guó)耕地保有量、主要污染物減排、R&D投入比、高中入學(xué)率四大指標(biāo)沒有完成規(guī)劃目標(biāo),能源資源消耗過大,環(huán)境污染加劇,自主創(chuàng)新能力不強(qiáng),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變緩慢等矛盾比較突出。因此,加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。

　　目前,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍然具有"高投入、高消耗、高排放、不協(xié)調(diào)、難循環(huán)、低效率"的特征。我國(guó)不僅受資源瓶頸制約、環(huán)境壓力不斷加大、生態(tài)退化問題突出,而且資源浪費(fèi)非常嚴(yán)重,資源利用效率低下,可持續(xù)發(fā)展問題日益突出,粗放型增長(zhǎng)已難以為繼。

　　一是不轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式,資源將難以支撐。我國(guó)人口眾多而資源短缺,未來(lái)資源供給的制約將越來(lái)越突出,不允許我們繼續(xù)走粗放型增長(zhǎng)的路子,否則,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行就不可能進(jìn)入良性循環(huán)。二是不轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式,環(huán)境將難以承受。自然環(huán)境的破壞必然帶來(lái)災(zāi)害增多,導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富的減少,降低人們的生活質(zhì)量,影響人的全面發(fā)展。粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)環(huán)境壓力日益增大。三是不轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式,生態(tài)退化問題突出。目前,全國(guó)水土流失面積356萬(wàn)平方公里,占國(guó)土面積的37%。沙化土地面積174萬(wàn)平方公里,并且有擴(kuò)展之勢(shì)。四是不轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式,資源利用效率低下。目前,鋼鐵、有色、電力、化工等8個(gè)高耗能行業(yè)單位產(chǎn)品能耗比世界先進(jìn)水平高40%以上,單位建筑面積采暖能耗相當(dāng)于氣候條件相近發(fā)達(dá)國(guó)家的2-3倍。

　　規(guī)劃指標(biāo)體系四大新特點(diǎn)

　　《"十一五"規(guī)劃綱要(草案)》分十四篇四十八章,全篇定量指標(biāo)一共有39個(gè),其中最主要的指標(biāo)有22個(gè)指標(biāo)。"十一五"指標(biāo)體系表現(xiàn)出以下幾個(gè)新特點(diǎn):

　　1、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相對(duì)減少,更加重視人文的、社會(huì)的、環(huán)境的指標(biāo)。"十一五"規(guī)劃目標(biāo)共分為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口資源環(huán)境、公共服務(wù)人民生活4大類,22個(gè)主要指標(biāo)。其中,反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的只有2個(gè),反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有4個(gè),反映人口、資源、環(huán)境的有8個(gè),反映公共服務(wù)和人民生活的有8個(gè)。在以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下,我們重視搞工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、投資項(xiàng)目的指標(biāo),但是,現(xiàn)在這些指標(biāo)全都從規(guī)劃里消失了。在這些具體量化的指標(biāo)方面,政府規(guī)劃的只是宏觀指標(biāo),另外一些重要指標(biāo)都是提供公共服務(wù)和群眾生活相關(guān)的指標(biāo)。

　　在這個(gè)指標(biāo)體系中,最主要的、最有代表性的是兩方面的指標(biāo),一個(gè)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度,"十一五"期間GDP年均要增長(zhǎng)7.5%,這是一個(gè)反映產(chǎn)出的指標(biāo),就是經(jīng)過5年的努力,綜合實(shí)力能夠達(dá)到什么程度,國(guó)民經(jīng)濟(jì)這塊蛋糕能做多大。另一個(gè)是能源消耗和減排指標(biāo)。"十一五"期間單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%等目標(biāo)。這個(gè)指標(biāo)反映了投入方面的情況,就是要衡量經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)了,在資源和環(huán)境上付出了多大代價(jià)。只有既考慮產(chǎn)出,又考慮投入,才能綜合地看出一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益。

　　2、首次把發(fā)展指標(biāo)分為預(yù)期性和約束性兩類。所謂預(yù)期性指標(biāo),就是國(guó)家期望的發(fā)展目標(biāo),主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府的主要職責(zé)是要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境,使市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用能夠發(fā)揮得更好。約束性指標(biāo),就是在預(yù)期性指標(biāo)基礎(chǔ)上,強(qiáng)化了政府必須履行的職責(zé),是政府必須實(shí)現(xiàn)、必須完成的指標(biāo)。主要有人口資源環(huán)境和公共服務(wù)等方面8個(gè)約束性指標(biāo)。約束性指標(biāo)具有法律效力,要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核。

　　3、采取了正文加專欄的新形式。共設(shè)置了18個(gè)專欄,這樣一方面可以使正文更加簡(jiǎn)潔明快,另一方面又可以通過專欄凸顯實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的一些"抓手",使規(guī)劃更容易落實(shí)。對(duì)于主要是由市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域,主要通過財(cái)政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策和社會(huì)政策等,來(lái)建立一種利益導(dǎo)向的機(jī)制,引導(dǎo)市場(chǎng)的主體行為。

　　4、指標(biāo)的可評(píng)估性明顯增強(qiáng)。此次規(guī)劃目標(biāo)的確定充分考慮了指標(biāo)的可統(tǒng)計(jì)性、可評(píng)估性。有助于解決以往規(guī)劃難以進(jìn)行中期評(píng)估、難以有效執(zhí)行等問題。